Вы здесь

Анализ отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований Курской области за 2017 год

Анализ отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований Курской области за 2017 год

 

В соответствии с федеральным законодательством государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории Курской области, актов о внесении изменений в указанные уставы осуществляет Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Курской области (далее – Управление, регистрирующий орган).

В настоящее время продолжается активный процесс развития муниципального права. Следовательно, приведение уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством является одним из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Курской области.

В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:

1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Курской области, законам Курской области;

2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

 

В 2017 году Управлением рассмотрено 545 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее - МПА), представленных главами муниципальных образований Курской области на государственную регистрацию, по результатам рассмотрения которых:

- 536 МПА зарегистрированы в установленном законом порядке; 

- 5 МПА возвращены без рассмотрения (4 по заявлениям глав муниципальных образований - поселок Прямицыно Октябрьского района, Беловский сельсовет Беловского района, Веселовский сельсовет Глушковского района,  Успенский сельсовет Касторенского района;  1 – поселок Поныри Поныровского района возвращен Управлением в связи с нарушением требований, установленных статьей 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями)    (далее -  Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»);

- в отношении 4 МПА приняты решения об отказе в государственной регистрации (из их: 1 муниципальный район – Льговский район Курской области; 3 сельских поселения – Лебяженский сельсовет Курского района, Дьяконовский сельсовет Октябрьского района, Молотычевский сельсовет Фетежского района).

Необходимо отметить, что в 2017 году уставы муниципальных образований для государственной регистрации в Управление не поступали.

Решения об отказе в государственной регистрации, вынесенные Управлением в 2017 году (4), составляют 0,7 % от общего числа поступивших уставных документов (545), в 2016 году регистрирующим органом вынесены решения об отказе в отношении 9 МПА, что составляло 1,9 % от числа поступивших уставных документов (463).

Приведенные данные свидетельствует о том, что в практической деятельности органов местного самоуправления Курской области, связанной с принятием уставных документов, в 2017 году наметилась тенденция к увеличению количества принимаемых уставных документов и уменьшению числа МПА, принятых с нарушением федерального законодательства.

 

Частью 7 статьи 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» определены в качестве оснований для отказа в государственной регистрации уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований следующие случаи:

- противоречие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

- нарушение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

- наличие в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов.

При наличии хотя бы одного из вышеперечисленных оснований регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

 

Основаниями для вынесения Управлением в 2017 году решений об отказе в государственной регистрации, явились:

1) нарушение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия - 2 МПА (Льговский район Курской области,  Лебяженский сельсовет Курского района):

1.Решение Представительного Собрания Льговского района Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района «Льговский район» Курской области» было принято с нарушением порядка принятия уставных документов, выразившегося в следующем.

Из положений части 4 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) следует, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В соответствии с представленным информационным письмом, проект решения Представительного Собрания Льговского района Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района «Льговский район» Курской области», а также решение Представительного Собрания Льговского района Курской области «О порядке учета предложений по проекту решения Представительного Собрания Льговского района Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района «Льговский район» Курской области» и порядке участия граждан в обсуждении проекта решения опубликованы на официальном сайте муниципального образования «Льговский район» Курской области» посредством размещения на нем их текстов.

Согласно указанному письму, в данном случае официальный сайтмуниципального образования «Льговский район» Курской области» являлся единственным источником опубликования проекта Решения, порядков учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также участия граждан в его обсуждении.

Вместе с тем, пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Использование в этих целях сетевых средств массовой информации (в информационно-телекоммуникационной сети Интернет) федеральным законодательством не предусмотрено.

На основании части 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно официальным разъяснениям Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России от 16 июня 2017 года № 08-71886/17, основным требованием, предъявляемым к опубликованию нормативных правовых актов, является критерий общедоступности, предполагающий доступ к распространяемой информации без необходимости применения специальных технических средств.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

В качестве общего критерия общедоступности и для опубликования, и для обнародования следует рассматривать доступность распространяемой информации без применения специальных технических средств. К сожалению, данному критерию сеть «Интернет» в настоящее время не отвечает.

Следовательно, муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети «Интернет» в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование.

Таким образом, при принятии представленного на государственную регистрацию Решения Представительного Собрания Льговского района Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района «Льговский район» Курской области» нарушены права широкого круга лиц, проживающих на территории Льговского района, на ознакомление с муниципальными нормативными правовыми актами.

Указанное обстоятельство в соответствии с абзацами 1, 4 пункта 12 Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных Приказом Минюста России от 01 февраля 2017 года № 9 (далее – Методические рекомендации), является нарушением установленных требований, касающихся порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке муниципального правового акта;

2. Решение Собрания депутатов Лебяженского сельсовета Курского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Лебяженский сельсовет» Курского района Курской области») было принято с нарушением порядка принятия уставных документов, выразившегося в следующем.

 Из положений части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Согласно частям 1, 2 статьи 21 Устава сельсовета представительным органом муниципального образования «Лебяженский сельсовет» Курского района Курской области» является Собрание депутатов Лебяженского сельсовета Курского района, состоящее из 10 депутатов.

Из представленного протокола заседания Собрания депутатов Лебяженского сельсовета Курского района следует, что численность депутатов, избранных в Собрание депутатов Лебяженского сельсовета Курского района – 10 депутатов, на указанном заседании присутствовали 7 депутатов, из них за принятие Решения о внесении изменений в Устав муниципального образования «Лебяженский сельсовет» Курского района Курской области» проголосовало 6 депутатов.

Однако, в соответствии с неоднократно подтвержденной судебной практикой и по общематематическим правилам 2/3 от 10 составляет 6,66 округляется до целого числа 7.

Следовательно, при голосовании 6 депутатов, отсутствует кворум две трети от установленной в Уставе численности депутатов представительного органа муниципального образования (10 депутатов).

Указанное обстоятельство в соответствии с абзацами 1, 3 пункта 12 Методических рекомендаций расценивается как нарушение установленных требований, касающихся порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования при отсутствии необходимого кворума.

 

2) наличие норм, противоречащих федеральному и региональному законодательству - 2 МПА (Дьяконовский сельсовет Октябрьского района, Молотычевский сельсовет Фатежского района):

Решение Собрания депутатов Дьяконовского сельсовета Октябрьского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Дьяконовский сельсовет» Октябрьского района Курской области» (далее – Решение) не соответствовало действующему законодательству по следующим основаниям:

1) подпунктом «в» пункта 17, подпунктом «д» пункта 22 Решения предусмотрены изменения пункта 2 части 5.1. статьи 24 «Статус депутата Собрания депутатов Дьяконовского сельсовета Октябрьского района», а также пункта 2 части 6 статьи 29 «Глава Дьяконовского сельсовета Октябрьского района» Устава сельсовета.

В соответствии с указанными изменениями, в отношении депутата Собрания депутатов Дьяконовского сельсовета Октябрьского района, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, а также Главы Дьяконовского сельсовета Октябрьского района установлен запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке, совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Указанные положения статей 24, 29 Устава сельсовета не соответствуют пункту 2 части 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами, и случаев, если участие в управлении организацией осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации от имени органа местного самоуправления.

Аналогичное нарушение федерального законодательства выявлено в Решении Собрания депутатов Молотычевского сельсовета Фатежского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Молотычевский сельсовет» Фатежского района Курской области»;

2) новая редакция части 4.2. статьи 29 «Глава Дьяконовского сельсовета Октябрьского района» Устава сельсовета, установленная подпунктом «г» пункта 22 Решения, не соответствует части 4.1. статьи 36 Федерального закона 131-ФЗ.

Так, в соответствии с предложением 1 части 4.2. статьи 29 «Глава Дьяконовского сельсовета Октябрьского района» Устава сельсовета (с учетом внесенных Решением изменений и дополнений), Глава Дьяконовского сельсовета Октябрьского района должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Однако,   согласно предложению 1 части 4.1. статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Таким образом, приведенные выше нормативные положения Устава сельсовета (в редакции Решения) не соответствуют нормам федерального закона.

Аналогичное нарушение федерального законодательства выявлено в Решении Собрания депутатов Молотычевского сельсовета Фатежского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Молотычевский сельсовет» Фатежского района Курской области»;

3)пунктом 27 Решения в Устав сельсовета введена новая статья 31.2., регламентирующая порядок временного осуществления полномочий Главы Дьяконовского сельсовета Октябрьского района в случае его отсутствия.

Так, частью 2 указанной выше нормы установлено, что временно исполняющим обязанности Главы Дьяконовского сельсовета при наличии одного из оснований, предусмотренного частью 1 рассматриваемой статьи, назначается заместитель Главы Администрации Дьяконовского сельсовета Октябрьского района, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения им полномочий Главы Дьяконовского сельсовета Октябрьского района – иной муниципальный служащий Администрации Дьяконовского сельсовета Октябрьского района. Временно исполняющий обязанности Главы Дьяконовского сельсовета Октябрьского района при наличии одного из оснований, предусмотренного частью 1 статьи, может быть назначен муниципальный служащий, замещающий должности муниципальной службы в Администрации Дьяконовского сельсовета Октябрьского района в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Курской области, за исключением младших должностей муниципальной службы.

Однако, в силу положений части 7 статьи 36Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В свою очередь, исходя из определения должностного лица местного самоуправления, установленного абзацем 16 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, им можно считать выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Таким образом, в статье 31.2 Устава сельсовета (в редакции Решения) не учтены положения федерального законодательства;

4)пунктом 32 Решения определена новая редакция части 1 статьи 37«Порядок передачи лицами, замещающими муниципальные должности, муниципальными служащими Дьяконовского сельсовета Октябрьского района, владеющими ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), в доверительное управление указанных видов имущества» Устава сельсовета.

Так, абзацами 1 и 2 части 1 статьи 37 Устава сельсовета (в редакции Решения) установлено, что в случае, если муниципальный служащий Дьяконовского сельсовета Октябрьского района владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участи, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае, если владение лицом, замещающим муниципальную должность Дьяконовского сельсовета Октябрьского района ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участи, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, при принятии указанного выше Решения не принят во внимание тот факт, что с 17 октября 2015 года действует Федеральный закон от 05 октября 2015 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов», которым изменена статья 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе» Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также ряда статей Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Так, в соответствии с указанными изменениями федерального законодательства, акции как один из видов имущества, подлежащего передаче лицами, замещающими муниципальные должности, муниципальными служащими, в доверительное управление, исключен из соответствующего перечня, определенного частью 2.2 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Таким образом, часть 1 статьи 37 Устава сельсовета(в редакции Решения)  не соответствует указанным выше нормативным положениям федерального законодательства;

5)помимо прочего, учитывая длительное неприведение Устава сельсовета в соответствие с новеллами федерального законодательства (последние изменения в Устав муниципального образования «Дьяконовский сельсовет» Октябрьского района Курской области» зарегистрированы Управлением в декабре 2015 года, Собранием депутатов Дьяконовского сельсовета Октябрьского района при принятии указанного выше Решения не приняты во внимание ряд федеральных законов, согласно которым необходимо было внести соответствующие изменения в Устав сельсовета.

При этом, соответствующие методические рекомендации по внесению необходимых изменений в уставы муниципальных образований Курской области, разработаны и направлены Управлением в адрес глав муниципальных районов Курской области 10 апреля 2017 года №46/02-15-1210 с последующим доведением до сведения глав всех поселений.

Однако, редакции части 2 статьи 31-1 «Удаление Главы Дьяконовского сельсовета Октябрьского района в отставку», части 4 статьи 36 «Статус муниципального служащего Дьяконовского сельсовета» Устава сельсовета (с учетом изменений, внесенных пунктами 26 и 31 Решения соответственно) не являются достаточными для приведения указанных норм Устава сельсовета в соответствие с новеллами федерального законодательства.

Аналогичное нарушение федерального законодательства выявлено в Решении Собрания депутатов Молотычевского сельсовета Фатежского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Молотычевский сельсовет» Фатежского района Курской области».

 

3) наличие коррупциогенных факторов - 1 МПА (Молотычевский сельсовет Фатежского района).

Представленное на государственную регистрацию Решение Собрания депутатов Молотычевского сельсовета Фатежского района «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Молотычевский сельсовет» Фатежского района Курской области» (далее – Решение) помимо нарушений федерального законодательства содержало следующие коррупциогенные факторы.

В силу положений части 7 статьи 36 Федерального закона года № 131-ФЗ исключительно уставом муниципального образования должно определяться лицо, временно исполняющее полномочия главы муниципального образования,в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности.

Анализ нормативных положений Устава сельсовета свидетельствует об отсутствии в нем нормативного закрепления подобной специальной нормы, тогда как пунктом 10 Решения предусматривается внесение изменений в несуществующую (отсутствующую) в Уставе статью 31-2 «Временное исполнение обязанностей Главы Молотычевского сельсовета Фатежского района».

В свою очередь, в соответствии с подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с внесенными изменениями и дополнениями), отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, является коррупциогенным фактором, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а равно способствующим созданию условий для проявления коррупции.

 

Следует отметить, что наряду с нормами, не соответствующими федеральному законодательству, все муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований Курской области, по которым Управлением принято решение об отказе в государственной регистрации, содержали нарушения правил юридической техники, типичными из которых являются:

- отсутствие реквизитов федеральных и региональных законов, используемых в тексте муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;

- повторное внесение положений, которые уже содержатся в уставе муниципального образования;

- внесение изменений в несуществующие структурные единицы статей устава и т.д.

 

По состоянию на 29 декабря 2017 года из 4 МПА, в отношении которых были приняты решения об отказе в государственной регистрации, 1 МПАбыл приведен в соответствие с федеральным законодательством, в 1 МПА устранены коррупционные - Молотычевский сельсовет Фатежского района; 3 МПА остаются не приведенными в соответствие с действующим законодательством (Льговский район Курской области, Лебяженский сельсовет Курского района, Дьяконовский сельсовет Октябрьского района)

 

В соответствии с частью 7 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть обжалован в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.

В 2017 году отказы в государственной регистрации, вынесенные Управлением, в судебном порядке не обжаловались.

 Полагаем, что приведенный выше анализ отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Курской области позволит избежать подобных нарушений при последующем принятии устава муниципального образования либо муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

 

 

10 января 2018 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).